פסק-דין בתיק בג"ץ 8131/05

השופטת מ' נאור:

1.        העותרים בעתירה זו הם חטיבת קופות הגמל בלשכת המסחר, קופות גמל שונות וחוסכים בהן. העותרים טוענים כי הוראות מסויימות בתקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל) (תיקון מס 3), התשס"ה-2005 (להלן - התקנות), הן בטלות או שיש לבטלן.

2.        התקנות נחתמו ביום 3.4.05 על ידי שר האוצר ופורסמו ב-10.4.05, והן עומדות להיכנס לתוקף ביום 1.1.06. נעשו כבר הכנות ליישומן. העתירה הוגשה ביום 28.8.05 ונשמעה ביום 28.11.05. היתה הבנה משותפת של כל הצדדים, בשים לב ללוח הזמנים האמור, כי יש הכרח בהכרעה מהירה, שתימנע מצב של אי וודאות לגבי תוקפן של התקנות. העותרת, מצידה, הסכימה להצעתנו לצמצם את טענותיה הרבות לשלושה נושאים (שיש קשר ביניהם), נושאים עליהם נעמוד להלן. המשיב הסכים, במהלך הדיון, לענין אותם נושאים שהדיון ייראה כאילו ניתן צו על תנאי. לפני שנפרט את שלושת הנושאים, נעמוד תחילה על הוראותיהן של התקנות והשינוי שהן יוצרות בענין קופות הגמל, ככל שהדברים רלבנטיים לעניינים נשוא העתירה.

3.        ישנם סוגים שונים של קופות גמל, ואולם לענייננו רלבנטיים שני אפיקים של חיסכון: האפיק הקצבתי והאפיק ההוני. האפיק הקצבתי עניינו קופת גמל שמטרתה חסכון פנסיוני של העמיתים בקופה; האפיק ההוני עניינו חסכון בקופות גמל לטווח קצר (יחסית) של 15 שנה, ובתום התקופה יכול היה העמית בקופה למשוך את כל ההפקדות שהפקיד, לכל מטרה שהיא. בשני האפיקים ניתנות הטבות מס. ואולם, הטבות המס הניתנות לעמיתים עצמאיים ולעמיתים שכירים המפקידים כספים בקופות גמל לקצבה גבוהות יותר מאשר בקופות גמל לתגמולים וזאת מכוח הוראות שונות בפקודת מס הכנסה. אין לנו צורך לעמוד על פרטי הדברים. עד לתיקון יכול היה החוסך לבחור בין שני האפיקים הנזכרים או להפקיד כספים בשניהם.

4.        התיקון לתקנות שפורסם עוד באפריל 2005 יחול רק על הפקדות שיבוצעו החל ביום 1.1.06. כתוצאה מן התיקון יוכלו העמיתים העצמאים שנולדו משנת 1961 ואילך לחסוך בקופות גמל באפיק ההוני ולזכות בהטבות המס שבאפיק זה רק אם יפקידו קודם לכן לקופת גמל לקיצבה סכום שאינו נופל מ-16% מהשכר השנתי הממוצע במשק, דהיינו, בריבית של היום, סכום של 1120 ש"ח לחודש (ישנה הפחתה מסויימת לשנים 2006-2008, אך לא נתעכב על הפרטים). מי שיש לו פנסיה תקציבית - פטור מדרישת ההפקדה בקופת גמל לקיצבה. שינוי נוסף שמביא עמו התיקון הוא שכדי לזכות בהטבת המס, על עמיתים למשוך מקופות הגמל לתגמולים את הסכומים שיופקדו על ידם החל מיום 1.1.06 רק בהגיעם לגיל 60 ורק אם חלפו 5 שנים מיום שהחלו להפקיד כספים באותה קופה. עד התיקון ניתן היה למשוך כספים כעבור 15 שנה מתחילת ההפקדה. על כן, סכומים שהופקדו לפני 1.1.06 ניתן יהיה למשוך, גם כיום, בתום 15 שנים מתחילת החיסכון, אך את הסכום שיחסוך (אם יחסוך) העמית החל ב-1.1.06 ניתן יהיה למשוך רק כשהעמית יגיע לגיל 60.

5.        ביסוד התיקון עומדת מגמתה של הממשלה לעודד את החיסכון הפנסיוני לעצמאיים. כך עולה מתשובת המשיבים 1-4 (להלן - המשיבים) וכך עולה מהתכתבויות שונות שהונחו בפנינו. המשיבים האריכו בתיאור חשיבות החיסכון הפנסיוני, והמלצות של ועדות רבות לדאוג לאפיק חיסכון זה. איני רואה צורך להאריך בענין זה. מקובל עלי, והיה מקובל גם על העותרים, כי יש, אכן, חשיבות לאפיק חיסכון פנסיוני למועד בו החוסך יחדל להנות מהכנסה שוטפת. כבוד האדם של החוסך הוא שלא יישאר בגיל מבוגר ללא פנסיה, וגם טובת הציבור מחייבת שאנשים לא יפלו לעת זיקנה למעמסה על קופת הציבור. הממונה על שוק ההון, אייל בן-שלוש, הסביר בישיבה של ועדת הכספים של הכנסת כי מדובר בהסדר ש"בא לעשות מהפכה בתחום החיסכון הפנסיוני של העצמאיים בישראל" (פרוטוקול ישיבת ועדת הכספים, מיום 13.4.05, בע' 7). התפיסה שעמדה מאחורי התיקון היא שהמדינה, המעודדת חיסכון פנסיוני ככלל, לשכירים ועצמאיים, מעוניינת לעודד שהחיסכון לקיצבה יהיה אפיק החיסכון הראשון, לפני בחירה באפיק של חיסכון ל-15 שנה.

6.        המשמעות המעשית של התיקון היא, כאמור, שמהטבות המס הקבועות במסלול ההוני יוכלו להנות רק מי שיפקידו תחילה כספים במסלול הפנסיוני. ועוד: בכפוף להוראת מעבר שעניינה כספים שהופקדו עד 1.1.06, החיסכון ההוני הפך לחסכון שיתקבל רק בגיל 60, דהיינו חיסכון לגיל מבוגר. חוסך המעוניין היום בחיסכון אותו יוכל למשוך בעוד 15 שנה, למטרות שונות, כגון השכלה גבוהה לילדיו, יצטרך לחפש לעצמו מסלול חיסכון אחר, שאיננו קופות הגמל. ממילא לא ייהנה מהטבות המס הגלומות בחסכון בקופה כזו.

הטענות נגד תיקון התקנות

7.        כאמור, בפתח הדברים צומצם הדיון לשלוש טענות של העותרים, טענות שיש ביניהן קשר. נעמוד עליהן, תחילה בקצרה.

             הטענה הראשונה היא שההסדר ש"בא לעשות מהפכה", כלשונו של הממונה על שוק ההון, צריך היה להיעשות בחקיקה ראשית ומקומו לא יכירנו בחקיקת משנה.

           הטענה השניה, הכרוכה ושלובה עם הטענה הראשונה, היא כי הסדרת הנושא באמצעות חקיקת משנה של שר האוצר היא בגדר "מחטף" של הרשות המבצעת. בעת חתימת התקנות כבר היו ב"צנרת" החקיקה שני חוקים: החוק הראשון, הוא חוק הפיקוח על שירותים פיננסים (קופות גמל), התשס"ה-2005 (להלן - חוק קופות הגמל). חוק קופות הגמל פורסם ברשומות ביום 10.8.05 (ס"ח התשס"ה בעמ' 889), הצעת החוק פורסמה עוד ב-25.5.05 (הצעת חוק תשס"ה-2005 עמ' 767). מרבית הוראותיו של חוק זה נכנסו לתוקף 90 יום לאחר פירסומו, והיום החוק בתוקף. החוק השני שהיה ב"צנרת" (ונותר בה) הוא הצעת חוק פנסיה חובה, התשס"ה-2005 (הצעת חוק תשס"ה-2005 עמ' 65). הצעת חוק זו טרם הפכה לחוק, והיא עצמה נוגעת לשכירים בלבד. הטענה השניה של העותרים היא כי היה ראוי להמתין לחקיקה הראשית ולהסדיר את נושא הפנסיה לעצמאים בהתאם לחוק. אכן, גם בחוק קופות הגמל ישנה סמכות של השר להתקין תקנות, ואולם ניתן להתקין תקנות מכוחו רק באישור ועדת הכספים של הכנסת. התקנות נשוא הדיון הותקנו בלא אישור כזה.

           הטענה השלישית, היא שהתקנות חורגות מסמכותו של שר האוצר בחוק המסמיך. סעיף 47 (ב) לפקודת מס הכנסה, קבע, בעת התקנת התקנות:

"יחיד שבשנת המס שילמו הוא, בן-זוגו, ילדו או הורהו סכומים לקופת גמל בעד תגמולים או קיצבהלטובת אחד מהם, גם אם ציווה שלאחר מותו תועבר זכותו לטובת מוסד שהוכר כמוסד ציבורי לענין סעיף 9(2), או ששילמו כאמור למדינה, לרשות מקומית או לגוף אחר שקבע שר האוצר, לשם שמירת זכות הפנסיה של אחד מהם, יותר ניכוי הסכומים ששולמו כאמור ובלבד שהניכוי לא יעלה על-

(1) 7% מהכנסתו המזכה שאיננה הכנסת עבודה; ואולם אם שילם בעד קיצבה בלבד והסכום ששילם עולה על 12% מהכנסתו כאמור, יותר לו, בשל החלק העולה על 12% מהכנסתו כאמור, יותר לו, בשל החלק העולה על 12% כאמור, ניכוי נוסף עד ל-4% מאותה הכנסה;

(2) 5% מהכנסתו המזכה שהיא הכנסת עבודה, ושלגביה המעביד לא שילם בעדו לקופת גמל לתגמולים או לקיצבה והוא איננו זכאי בשלה לקיצבה על פי דין או חוזה".

           טענת העותרים היא כי סעיף 47 (ב) מאפשר ליחיד - עובד עצמאי או שכיר -לנכות מהכנסתו החודשית סכומים שונים ששילם לקופת גמל וזאת ללא הבחנה בין חיסכון באפיק הוני לבין חיסכון באפיק קצבתי. היחיד רשאי על פי הטענה לבחור בין שני סוגי החיסכון, ולזכות בניכוי מההכנסה. על פי הטענה, המחוקק ביקש לעודד את כל סוגי החיסכון אך מחוקק המשנה ביטל את זכות הבחירה שקבע המחוקק הראשי.

           עמדנו על שלוש הטענות בקצרה. כפי שציינו יש קשר בין הטענות, ורק מטעמי נוחות נדון בהן בנפרד. ועתה בהרחבה, ראשון ראשון ואחרון אחרון.

הטענה הראשונה: הוראות התיקון הותקנו בחוסר סמכות משום שהן קובעות בחקיקת משנה הסדר ראשוני שיש לקובעו בחקיקה ראשית

8.        וזה הילוכה של הטענה: מטרת התיקון היא להבטיח כי ציבור העמיתים העצמאים (המורכב ברובו מעובדים עצמאיים) יחסוך גם באפיק הפנסיוני. ההסדר עומד, כאמור, ליצור "מהפכה" בתחום החיסכון הפנסיוני של העצמאיים בישראל. העותרים טוענים כי לשם ביצוע רפורמה שכזו, "שעניינה למעשה בהטלת חובת פנסיה על ציבור העצמאיים בישראל יש לחוקק חקיקה ראשית ולא ניתן להסתפק בחקיקת משנה". העותרים מביאים מדברי הנשיא ברק בבג"צ 6432/02 איגוד קופות הגמל הענפיות נ' שר האוצר (להלן - פרשת איגוד קופות הגמל), פ"ד נז (3), 918 בעמ' 942-943: